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城市管理提档升级成为近年来上位规划文件的要求，也是"十五五"时期需持续攻关的重要任务。党的二十届三中全会《决定》指出要深化治理体制改革，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系；住建部于2025年11月新闻发布会上提出，未来要以提高城市治理体系和治理能力现代化水平为目标，加强城市管理统筹协调。环境卫生属于城市治理的重要组成部分，是服务经济发展，全面建成小康社会的一项不可或缺的重要内容。近年来，在习近平生态文明思想指引下，中国的环卫行业进入了新时代¹，市场化步伐明显加快，新技术新装备不断涌现，管理方式面临转型，智能化、一体化、数字化等模式成为环卫领域近年来的新型发展趋势和重要发展推力。

环卫一体化模式是城市管理领域市场化的选择，将在"十五五"期间迎来快速发展，也为优化提升环卫管理方式提供良好契机。近几年全国十几个省、直辖市及自治区纷纷开始环卫一体化模式的探索及实践，据统计，2024年环卫一体化项目以近800亿元开标额占据环卫市场的四成以上²，反映出一体化、综合性服务已成为环卫行业的未来重点发展趋势。与此相对应的环卫管理方式也应在"十五五"期间尽快作出适当调整，在管理方式、组织机制、监管模式等方面不断进行创新和突破，积极探索城市现代化治理的方式路径。

一、环卫一体化模式——以重庆市巴南区为例

（一）一体化模式概述

近年来逐渐兴起的环卫一体化模式是在城市管理过程中，将道路清扫保洁、垃圾收运处理、再生资源回收利用等多个板块进行整合和协同运作，一般由一家单位对各个环节进行统一作业管理，改变以往"各管一摊"的旧模式，推动从"碎片化采购"到"整区域委托"的转变，实现城市环境卫生管理的全面覆盖和高效运作。

以重庆市巴南区为例，在经历过将城市管理各项业务分包给20多家企业，产生服务碎片化、易出现"管理死角"等问题的传统模式后，于2022年将多项城市管理业务委托给北控城市服务集团，为巴南区主城五街道一体化开展环卫保洁、垃圾收运、公厕管理、设施管护等15项业务，服务面积超1500万平方米，科学配置各类作业车辆300余辆，动态接入无人化清扫机具、智慧公厕等上千个物联网感知设备，提升了城市管理服务的科学化、智能化、精细化水平，建立起"多元立体、智能调控、绿能作业"的精细化全域综合清扫保洁体系。此外随着环卫一体化模式的深入推进，巴南区在其基础上拓展市政管理、绿化管护、智慧城建等相关业务，形成"城市大管家"模式。

（二）模式特点一：作业主体一体化，形成"环卫事业带动环卫产业"的市场化破局

引入北控城市服务集团，与巴南本土企业重庆耐德环境技术有限公司成立北控耐德城市环境服务公司，通过政府公开招标方式对巴南区内的各级道路、背街小巷等区域进行3年为周期的统一市场化作业运营，确保管理责任边界清晰、环卫作业标准统一，形成城市环卫全范围、全环节的兜底式服务。在改善环卫治理的同时还能够增加巴南区税收，推动了本地环卫产业的规模化、专业化、市场化发展。

（三）模式特点二：业务领域一体化，实现从"单一服务"到"综合解决方案"的系统化治理

重庆巴南区以作业质量提升为根本，将道路清扫保洁、垃圾收运处理、公厕管养等环卫业务，以及在此基础上拓展的绿化养护、市政管养等城市管理相关业务进行"一体统管"，区域2025年最新一体化项目的服务内容包含环卫保洁、垃圾分类、设施管护、绿化管护、智慧服务平台5个大项、11个小项，同样由一家主体进行统一作业运营。

（四）模式特点三：组织机制一体化，打造"多元共治、权责明晰"的协同生态

重庆将大部分城市管理相关职能并入城市管理局，负责市政公用设施运行、市容环境卫生、园林绿化治理、城市管理执法等各项事务，能够有效提高实际作业涉及的各主管部门（环卫、绿化、市政等）间的协作效率；同时新成立巴南区城市管理事务中心负责行业管理和指导，成立区城市管理质量监测中心负责统一巡查、监督和评价，在组织机制上互联互通，在管理监督上有机衔接，为一体化模式的顺利开展做好保障。

（五）模式特点四：数据管理一体化，构建城市治理的"数据底座"

巴南区采用信息收集系统及物联网感知设备等辅助作业，并打造"巴南城市智慧管理平台"，集成环卫保洁、市政绿化、市政设施维护、公厕管护等业务信息，将人员、车辆等上亿条数据进行收集、汇总、分析、展示，并由平台进行统一管控，为一体化作业中的实时监管、资源调度提供数据支撑，实现作业信息一屏可见、管控考核一网统管、业务数据一云传承。形成"用数据说话、用数据决策、用数据创新"的环卫治理方式，使城市管理从经验驱动转向科学驱动。

图片来源：根据公开资料整理，澳门人威尼斯绘制

图1 重庆巴南区环卫一体化模式

二、一体化模式的优势

一体化模式能够对城市环境卫生及其余城市管理相关板块进行统筹管理，相较传统环卫模式具备诸多优势。

表1 环卫模式对比

表格信息来源：澳门人威尼斯根据公开信息整理

（一）作业质量有效提升

一体化模式能够对区域城市环境卫生的各方面进行统一服务作业，大多数情况下杜绝了作业区域交界地带推诿扯皮、各领域作业时相互影响掣肘等问题出现，一定程度上提高了环卫作业质量，使得群众对于环卫服务的满意度更高，其"强公共服务"性质能够更大程度发挥。如重庆市巴南区在最新城市综合管理工作考评民意调查中排名中心城区第1位，基本能够达到99%，环卫工作成果能够得到服务主体的更高认可。

（二）服务领域拓展突破

以环卫业务为基础，一体化模式逐渐拓展相关业务领域，将园林绿化养护、市政设施维护、水域保洁、公共物业服务等城市管理综合性业务囊括进服务内容中，促使相关作业主体向总集成、总承包的综合型服务商转变，大城市现代化治理管护难、处置慢等问题在一定程度上得以系统化解决，城市管理服务的各领域、全流程得以进一步打通，形成以环卫服务为核心的城市环境公共事务管理+服务+运营模式。

（三）管理机制高效协同

多类型业务由一家单位统筹的方式促使环卫管理机制也作出相应的调整，形成多部门联动和各业务板块的高效协同。一体化模式下只需协调一家单位，较大程度提升政府管理部门对于环卫工作的监管力度，有效避免城市环卫在不同领域、不同区域间的管理割据现象出现。此外，作业主体往往会研发应用综合性智慧城市管理信息化平台，推动人、财、物一体化管控，提高城市环卫工作精细化监管效能。

（四）财政资金配置优化

一体化模式通常设置多年的服务期限，在前期约定几年内的服务金额，再根据实际考核结果据实结算费用，有效保障市场主体长期扎根信心，推动作业单位敢投入、敢运营，进而帮助后期降低成本，实现更多利润。整体来看，一体化项目的市场价格明显低于分类采购³，能够有效推动环卫工作优化资金配置，实现降本增效。当前，重庆巴南地区已精简环卫相关作业人员1000多人，年均节约管理成本2600万元以上；广东省惠州市在施行环卫一体化改革后，与之前同等环卫作业项目相比，每年节省市、区两级财政资金9000多万元；相关项目均包含城市管理智慧平台建设，可减少财政投资上千万元。

三、优化环卫管理方式的建议

（一）体制机制突破，构建部门高效联动的"大环卫"协同机制

建议城市管理部门可以对组织机制进行一体化调整，强化整个城市管理系统的高层次指导规划，形成集环境卫生、园林绿化、市政设施、停车管理、城市行政执法等各部门于一体的综合性机构，统领城市管理各项事务。在此种组织模式下，城市管理各领域、各类业务在前期规划、政策出台、实际作业、市场管理等方面能够深化联动，以"联管联评"取代"九龙治水"，形成机制打通、统筹有力的集成式部门。此外，环卫和交通、水务等领域息息相关，可以适当探索与交通部门、水务部门及其他市政管理部门之间进一步对接，从顶层设计角度加强城市管理体系的高效联动，打造"大环卫"协同机制。

（二）监管方式优化，推进"经验驱动"向"数据驱动"治理范式升级

相关管理部门应通过摸清底数、建设综合性城市智慧管理平台等方式加强对环卫作业的精细化、一体化管理。一方面，对区域的底数要摸清，包括作业面积、各领域作业内容、各项设施分布、作业人员数量及分布、车辆设施数量及类型、各项成本等。另一方面，通过一体化项目委托服务主体研发智慧管理平台，对人员、车辆、设施、装备、实时作业等各项数据进行统一管控，利用平台实现信息收集、垃圾全流程监控、清运路线动态规划设计等功能，推动人、财、物一体化监管，形成城市管理要素的"一张图"展示，有效支撑管理部门精准捕捉城市运行的"脉搏"，实现管理部门"足不出户"即可对城市管理各项动态变化"一网统管、一屏通览、一键联动"；此外推动平台和市政管理机构相关部门进行管理数据对接，除为环卫一体化项目提供支撑外，还能够提供给执法队等进行实际使用，成为为政府部门提供支撑的"城市数据中枢"，实现从"人治"到"智治"的跨越。

（三）拨付模式打通，强化绩效导向的财政资金监管

从顶层理顺机制，将作业考核事务成立相关部门单独负责，考核结果直接决定资金拨付。实施"联管联评"，区域城市管理部门、对作业成效有直观感受的属地政府部门（如街道等）以及聘请的专业第三方机构组成工作组进行联合考核，合理分配各方考核权重占比，对一体化作业单位的服务质量进行全方位监督，依据考核评价结果梯次支付服务费用。灵活调整资金分配，对于重大活动服务保障、临时性维护作业及创文、创卫、迎检等义务性服务，根据作业内容、数量及产生的费用等分配资金，以及在考核时适当加分。此外可以在城市管理机构内部加强业务部门和财政部门之间的衔接，打通和交通、水务等外部机构之间的财政拨付模式，强化部门间协同合作。

（四）业务领域拓展，以环卫事业为支点促进"环卫+"多元产业提升

在市场开放度高、基础设施硬件条件具备、业务量较多、财政状况较好的区域，可以适当试点开展一体化"作业+运营+服务"模式，将环境卫生相关的各项事务（包括园林、设施维护、市政管养等）委托给一家主体负责。具体管理方式方面，可以适当加强服务的延续性，合同期限较长能够保证企业有意愿进行装备采购、研发、人员聘用等方面的投入，保障市场主体长期扎根的信心，长时间的磨合下服务成效也更好。支持经营主体和项目所在地企业加强各种形式的合作，如采购本地企业装备，与本地企业合作设立公司开展研发攻关、承担服务项目等，带动区域传统产业升级。

四、结语

目前在环卫一体化模式下，实际作业服务成效相较于传统模式得到了一定程度的提升。实践表明，日益增长的公共服务需求及市场导向为一体化模式的广泛应用提供强劲的内生驱动，以智能感知和数据分析为代表的数字化技术深度应用为其纵深发展构筑了关键支撑，综合因素推动下一体化模式将成为环卫行业"十五五"时期的重要发展方向。建议各地因地制宜适当转变环卫作业模式，以一体化作为优化管理方式的重要抓手和推力，在体制机制、资金拨付、市场管理、平台应用等方面逐步优化提升，推动环卫领域向数字化、智慧化跃迁，实现政府和市场的双向促进，形成"环卫事业带动环卫产业、环卫产业反哺环卫事业"的良性循环。

参考文献：

[1]张农科.中国环卫市场化改革的问题和出路[J].城乡建设,2018,(20):18-21.

[2]郑健.提高城乡环卫一体化精细管理水平的有效措施[J].中国产经,2024,(16):152-154.

[3]包启挺,王晓霞.城市环境卫生管理的现状浅析与对策建议[J].城市管理与科技,2023,24(03):51-53.DOI:10.16242/j.cnki.umst.2023.03.013.

脚注：

¹《中国环卫市场化改革的问题和出路》

² 数据来源于环卫在线网

³ 重庆市巴南区城市管理局发布的关于区政协十五届一次会议第121号提案的复函

本文已在《城市管理与科技》杂志2025年第六期上发表，2025年12月见刊。

作者介绍

郭嘉宝

咨询师

长期跟踪研究现代服务业、生产性服务业等重点领域，参与或负责《北京经开区"十五五"时期生产性服务业高质量发展规划研究》《北京经济技术开发区2024年、2025年生产性服务业领域重大投资项目谋划咨询服务》《北京市环卫产业发展调查分析》等研究工作。

编辑：张 华

审核：刘 敏