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2025年，我国营商环境进入全面深化改革与效能提升并行的关键阶段。北京和上海作为中国经济发展的重要引擎，两地在新年伊始即发布了综合性的改革文件¹作为全年营商环境改革纲领。本文聚焦经营主体发展关键环节（进入市场、要素保障、经营环境、纠纷解决和企业退出），对京沪两地改革举措开展对标分析，理清各自政策锚点，为后续营商环境改革提供策略参考。

一、京沪营商环境重点领域改革举措对比

（一）进入市场

便利企业准入准营。北京侧重通过制度完善与标准制定巩固准入准营改革成果，强调规则明确统一。上海注重数字化提升政务服务智能化，持续深化"一网通办"改革，提供便捷、高效、个性化办事体验。根据政策要求²，2025年上海将推进占年度总办件量80%的高频事项"首办成功率"总体达到90%。

表1 京沪便利企业准入准营政策对比

表格信息来源：澳门人威尼斯根据公开信息整理

推动新业态新模式市场准入。聚焦领域方面，北京重点支持硬科技和高精尖产业领域，如生命健康、人工智能、商业航天。根据公开数据，2025年北京高精尖产业增加值占比将达到30%以上。上海则强调推动医疗、地方金融等现代服务业发展，提升服务效能和城市竞争力。服务机制配套方面，北京实施"专事专议"审批服务，为新业态项目提供个性化服务，强调针对性和灵活性。上海从优化审批服务着手，提高审批效率，打造宽松便捷的市场氛围。

表2 京沪新业态新模式市场准入政策对比

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（二）要素保障

金融服务。支持重点领域企业融资，北京聚焦科技企业，加大知识产权质押贷款投放，推动科技企业贷款增速领先。上海则面向中小微企业，通过扩大政策性融资担保覆盖面、落实续贷政策等，缓解中小企业融资难题。根据公开数据，上海力争2025年普惠型小微企业贷款增速高于各项贷款平均增速，余额突破1.5万亿元。提升金融服务质效，北京通过强化"政银企"信息共享，为金融机构信贷风险评估提供数据支撑。上海发挥融资服务中心作用，整合金融惠企"政策包"和"服务包"，吸引金融服务机构入驻，以提升整体金融服务质量和效率。

表3 京沪金融服务领域政策对比

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空间保障。加强产业空间保障，北京聚焦产业用地使用效率，推动制定建设用地细则、推广"拿地即开工"、升级产业地图引导企业精准选址等举措。上海关注存量空间的利用，解决能级低、空置率高的问题，提升商务楼宇资源适配度。

表4 京沪产业空间保障政策对比

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人才和用工保障。明确人才培养重点，北京重点培养青年科技和工程技术领军人才。上海则在技能人才培养上，聚焦重点产业，明确紧缺技能人才需求，注重产业实际需求的人才培养。优化人才评价与引进机制，北京通过更新国际职业资格认可目录和完善职称评审机制来优化人才评价体系。上海注重改善外籍人士工作及居留许可服务，给予重点企业更大的人才引进和落户自主权。完善人才服务体系，北京着力打造从培养、教育到评价的一体化人才培育服务体系。上海着力深化全周期人才服务"一件事"改革，提供更全面的人才服务。

表5 京沪人才和用工保障政策对比

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科技成果转化服务。加强平台与孵化载体建设，北京通过增加市级标杆型孵化器，构建共性技术与概念验证平台，支持科技成果转化。根据政策要求，2025年北京市计划建成20家标杆孵化器，带动100家存量孵化器升级。上海则重视大学科技园改革，推动高校、科技园区、产业集聚区联动，优化管理与运行模式，深化产学研融合。探索专利转化与成果赋权模式，北京重点推动高校院所存量专利的盘活，推动科技成果转化模式创新，解决专利闲置问题，降低成果转化门槛。上海则深化职务科技成果赋权改革，完善资产单列管理制度和技术经理人发展通道，激发科研人员转化成果的积极性和创造性。优化知识产权服务，北京着力扩大专利预审服务，强化海外知识产权纠纷指导，关注国内外专利转化与风险防控。上海聚焦职务科技成果赋权制度建设，侧重国内成果转化与人才培养。

表6 京沪科技成果转化服务政策对比

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（三）经营环境

维护市场公平竞争秩序。推进公平竞争制度建设，北京从顶层设计着手，推动制定促进市场公平竞争条例和审查指引，系统规范市场主体行为，并通过典型案例通报加强警示。上海以落实公平竞争审查制度为抓手，通过严格执法打破地方保护和市场分割，强化制度执行力度。优化招标采购质效，北京更注重规则完善和效率提升，采取了修订公共资源交易管理办法、完善评标异常低价甄别程序、鼓励招标文件提前公示、建立政府采购关键环节智能预警机制等举措。上海以民营建筑企业为重点，将企业外省市工程业绩和处罚信息纳入信用评价，着力保障中小企业参与权以及信用监管跨区域衔接。

表7 京沪维护公平竞争秩序政策对比

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优化产业营商环境。聚焦重点产业领域，北京强化重点产业扶持，通过完善应用场景发布机制、争取未来产业先导区落地，强化对高精尖和未来产业的引导。上海则聚焦特色产业和新赛道，如直播经济、低空经济等，推出"一业一方案"，更侧重新兴产业的全链条生态构建。优化项目落地与服务机制，北京将建立行业痛点雷达机制，通过社会组织收集问题并推动政策优化，强调以产业链协同吸引企业落地。上海着力健全重大产业项目审批服务体系，探索"招商+审批+监管"一站式服务，更注重审批效率与全流程服务的集成。提升园区服务能力，北京着力提升产业园区内政务服务水平和质量，推广"免证办""一站式"服务等方式，提升企业办事便利性。上海则更注重园区内产业生态的打造，更侧重园区服务的国际化与产业生态协同。

表8 京沪优化产业营商环境政策对比

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优化涉企监管执法。创新监管方式，北京着力推广非现场监管和完善

"无事不扰"企业清单，明确提出量化标准，确保改革任务落实到位。根据公开数据，截至2025年5月，北京纳入"无事不扰"清单的企业已达23.1万户，其中科技企业占比达四成。上海聚焦跨部门协同、信用分级监管及非现场监管创新，通过完善信用闭环机制、跨部门数据共享和"清单化"监管方式，促进监管资源高效配置，提升监管效能。规范行政执法，北京和上海均将"扫码检查"作为规范行政检查的重要抓手，着力提升执法流程标准化水平和透明度，有效减少重复检查。根据公开数据，截至2025年3月，北京累计开展扫码检查29.3万次，重复检查、低效检查提示阻断成功率达88%。强化柔性执法，北京以清单化管理拓展免罚空间，重点推进"轻微免罚"与"首违不罚"，发布全市统一的轻微违法免罚清单。上海着力拓展免罚事项，细化减轻处罚情形，推动"小过重罚"问题精准治理。两地均通过信用修复提示、联合培训等方式引导企业合规经营，兼顾执法力度与温度。

表9 京沪优化涉企监管执法政策对比

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（四）纠纷化解

提升办案效率。北京着力于规范流程、完善工作机制，从制度层面保障案件高效处理，如制定民商事案件审判流程规则、规范审理期限，建立企业涉诉信息澄清机制，减少信息不对称对企业经营的干扰。根据公开数据，北京商事案件平均结案时间从2023年的112.9天已缩短至2024年的80.2天。上海则聚焦深化数字法院建设，以技术驱动办案提质增效，在信息化建设上优势明显。根据公开数据，截至2025年3月，上海网上立案率达89.3%，较2024年提升16个百分点。

促进多元解纷。北京着重推进国际商事仲裁中心建设，鼓励制定专业仲裁规则，在国际商事仲裁专业化发展上发力。上海则全面布局，既优化临时仲裁制度，加强国际仲裁合作，又大力发展市场化商事调解，构建了仲裁、调解协同的多元解纷体系。

表10 京沪解决商业纠纷政策对比

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（五）企业退出

推进制度完善。北京致力于构建全面的企业退出政策体系，围绕企业破产各环节出台专项政策，且积极探索强制注销、跨境破产等前沿制度。上海则聚焦府院联动与市场化重组，在行政协调与市场资源利用上形成特色。

促进流程优化。北京着力于通过机制创新提升工作成效，如建立市区协同挽救机制、跨境破产工作机制等。上海则通过信息化手段提升案件办理协同性和便利度，如优化网上办案平台、拓宽信息查询范围。

表11 京沪优化企业退出政策对比

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二、京沪营商环境改革特点分析

（一）城市定位与政策锚点的深度契合

1.北京：首都功能优先，科技创新引领

政策响应：

突出高精尖产业发展和硬科技创新带来新领域新业态市场准入，强化科技成果转化，服务国际科技创新中心建设。

更加注重制度创新，完善法治体系，以"北京标准"支撑首都治理现代化，呼应"首善之区"定位。

强化京津冀协同，推进政务服务"同事同标""跨省通办"，落实国家区域协调发展战略。

2.上海定位：开放经济枢纽，全球服务标杆

政策响应：

通过"便利化服务+国际化供给+多元化场景+系统性支撑"组合拳，从消费体验、资源引入、业态创新、环境优化等维度全面支撑国际消费中心城市建设。

通过加强贸易便利化、优化外资服务、促进自贸区突破创新、推动涉外服务升级等举措，全面对接国家"扩大制度型开放、建设开放型经济新体制"战略要求。

通过绿色金融创新、普惠金融深化、跨境金融开放、监管机制优化等多维举措，巩固"国际金融中心"地位。

（二）国家战略要求的差异化落实

1.科技创新与产业升级

北京：承担国家关键核心技术攻关任务，政策更多向科技企业倾斜，着力健全创新生态。

上海：侧重科技成果转化，通过市场化模式创新激发转化活力，同时以"人工智能+消费"场景推动数字经济发展。

2.区域协同与开放枢纽

北京：以京津冀协同为抓手，推动三地政务服务在更大范围更多领域实现联动、共享，破除区域分割。

上海：依托长三角一体化已形成的协同优势，着力在产业发展、跨境贸易、企业培育等更多领域释放发展效能。

（三）发展形势倒逼政策聚焦痛点

北京：为解决首都功能与经济发展的空间矛盾（核心区产业疏解、产业承载区用地效率不足等）、科技成果转化率不高等问题，通过推广"拿地即开工"、升级产业地图引导精准选址、盘活高效存量专利（先使用后付费）等举措，平衡"减量发展"与创新动能。

上海：聚焦商务楼宇空置率高、中小微企业融资难、国际仲裁竞争力不足等痛点，通过优化存量楼宇适配度、扩大政策性融资担保、构建"仲裁+调解多元解纷体系"等举措，促进高质量发展。

三、结束语

北京和上海推进营商环境改革面临的形势和要求既体现国家战略导向，又因城市定位差异呈现显著特点。北京需在首都功能与经济发展间寻求平衡，上海则要在开放优势与区域协同中巩固发展优势。两地改革的成效不仅关乎自身高质量发展，更将为全国优化营商环境提供可复制的路径参考，最终服务于构建高水平社会主义市场经济体制的目标。

参考文献

1 北京市人民政府办公厅于2025年3月印发《北京市全面优化营商环境打造国际一流"北京服务"工作要点（2025年）》京政办发〔2025〕6号

上海市人民政府办公厅于2025年1月印发《上海市聚焦提升企业感受 持续打造国际一流营商环境行动方案》沪府办发〔2025〕1号

2 上海市人民政府办公厅于2024年1月印发《上海市优化政务服务提升行政效能深化"一网通办"改革行动方案（2024—2026年）》沪府办发〔2024〕2号

作者介绍

王广元

咨询师

长期关注优化营商环境改革领域，深度参与北京市营商环境监测评价、北京市营商环境发展报告编制等重点项目的咨询工作。获北京市优秀咨询成果奖3项。

编辑：张 华

审核：孙 磊