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区域协调发展是中国式现代化的内在要求。党的二十届四中全会通过的第十五个五年规划建议提出：坚决破除阻碍全国统一大市场建设的"卡点堵点"。促进区域联动发展。深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制。在推进跨区域利益共享政策顶层设计方面，2017年国家发展改革委发布《关于支持"飞地经济"发展的指导意见》（发改地区﹝2017﹞922号），依据该文件，省市层面也发布了诸多基于飞地经济的利益共享政策，并形成了若干各具特色、实操性较好的营销礼品和模式。为促进京津冀区域产业协同发展，早在2015年，财政部、国家税务总局就印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》（财预〔2015〕92号），但由于存在一些"堵点"，政策一直未能落地实施。

一、依托飞地经济发展，部分省市探索形成了跨省共建园区的财税分享机制

为促进飞地经济发展，特别是提高"飞出地"创新资源和产业资源向外输出的积极性和主动性，发改地区﹝2017﹞922号文提出，对于GDP、工业产值、投资以及进出口等经济指标，飞出地和飞入地可协商划分。落实国家政策要求，辽宁、广西、哈尔滨等部分省市也制定了促进飞地经济发展的政策文件，特别是对利益共享作出了明确规定。以辽宁省为例，提出跨省域建设的飞地经济，原则上合作双方按50%∶50%比例进行利益分享。在实践层面，多地打破行政区划，采用"飞出地"与"飞入地"共建园区的方式开展协同，规定税收、GDP等指标按协议比例分成。如安徽六安市和上海松江区共同建设的跨省际六松现代产业园，园区制定了《六松现代产业园统计数据分算使用办法（试行）》。又如江苏南通在上海交大科技园设立的"飞地孵化器"，协议规定待科研成果异地孵化后回流本地进行产业化，其产生的税收、产值双方按照协议分成。通过合作双方划清利益分享界限，探索形成了"高校研发、飞地孵化、异地转化"的区域合作新模式。

二、以共同投入为前提，长三角探索形成了"成本共担、利益共享"机制

为促进长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称"示范区"）建设，2021年示范区制定跨省域财税分享实施方案，并配套制定了跨省域财税分享操作规程、共同账管理办法等系列政策文件，探索形成了跨区域财税分享机制，在跨区域开发建设、跨区域协同招商、跨区域企业迁移等方面明确了财税分享具体实施路径。2025年示范区又设立长三角生态绿色一体化发展投资基金，该基金是全国首支跨省域财税分享基金，沪苏浙三方约定基金产生的地方财税收入由青浦、吴江、嘉善"两区一县"按同等比例分享。又如安徽合肥和淮南市共同打造的合淮合作区，园区实行所有收支共享共担，GDP、投资、产值等各项发展收益双方按照50%∶50%比例进行利益分享，水电气路、教育医疗、生态环境等公共服务配套设施建设成本双方按照50%∶50%比例进行投入分担。

三、京津冀三地利益共享机制由来已久，但一直未能落地实施

为推动京津冀协同发展，促进资源要素合理流动，财预〔2015〕92号文针对京津冀三地间的企业迁建，规定"由迁出地区政府起到主导作用、符合迁入地区产业准入条件且迁出前3年内年均缴纳增值税、企业所得税、营业税（简称'三税'）之和大于或等于两千万元的企业，纳入合作双方分享范围"，并明确税收由迁入地区和迁出地区按50%:50%的比例分享。在分享年限方面，政策规定以迁出地区分享"三税"达到企业迁移前三年缴纳的"三税"总和为上限，一旦达到分享上限后，迁出地区后续不再分享。该政策由于门槛设定偏高，要求纳入分享的税收需达到或超过两千万元，且部分企业是否为政府主导的迁移难以界定，根据调研掌握的情况，目前尚无实际案例。

四、天津市遴选两大代表园区开展试点，政策也未能落地实施

依据财预〔2015〕92号文，为鼓励京津冀跨区域合作平台建设，2020年天津市发布《支持重点平台服务京津冀协同发展的政策措施（试行）的通知》（津发改规〔2020〕1号）以及落地实施细则，选择宝坻京津中关村科技城、天津滨海中关村科技园两个园区以试点方式实施利益共享，规定"对北京市、区两级政府发挥主导作用的北京转移来津项目，增值税和企业所得税的地方分成部分由迁入地和迁出地按5:5分成"。另外，在统计核算方面，规定"企业所形成的年度地区生产总值，由京津两市统计局联合向国家统计局申报，并按照国家统计局统一核算结果，进行统计指标分计"。与京津冀上位政策相同，天津市关于利益分享的政策条款也未能落地实施，政策存在的"堵点"主要为迁移项目必须由迁出地政府主导的限定。

五、北京中关村园区进行若干先行先试探索，但普遍面临落地难题

园区是承载京津冀产业协同的重要平台，在财政部出台的政策引导下，北京中关村园区主动发挥推进京津冀产业协同的示范带动作用，通过合作共建等方式，在津冀两地参与建设了若干中关村分园。为促进中关村创新资源和产业资源的外溢，中关村不断尝试以园区为突破探索跨行政区域利益共享模式，但由于实施难度较大，涉及多方协调，特别是需要上报省市层面配合实施，目前尚无园区试点成功。以海淀园－秦皇岛分园为例，两地试点实施"4+4+2"的分税机制，即在海淀区的企业到秦皇岛落地发展，企业实现的地方财政收入双方按照4:4两地共享，剩余二成建立产业基金扶持企业发展，让海淀、秦皇岛、企业三方均能受益。但根据调研掌握的情况，在实际操作中该利益分享政策面临税收共享企业确认难、分享机制具体操作方式不明确等问题。

作者介绍

刘纪艳

高级经济师、咨询工程师（投资）

长期从事区域经济、产业园区、高精尖产业政策等领域的课题研究，参与并负责多项京津冀产业协同、园区规划、政策研究等方面的重大项目，牵头完成《京津冀产业协同发展报告（2023）》《北京市龙头企业京津冀优化布局实施方案和促进北三县重点产业一体化发展工作报告》《北京大兴国际机场临空经济区统一的产业规划》《北京市高精尖产业发展与产业空间地图研究》《新发展阶段北京高精尖产业发展的运行监测分析方法研究》等重要课题，获得多项国家级和省市级优秀咨询成果奖。

沈义钊

咨询师

长期专注区域协同发展、经济运行分析，深度参与京津冀产业协同领域重大课题，完成《京津冀产业协同发展报告（2023）》《2024年京津冀产业协同"六链五群"发展成效分析及季度监测》等报告撰写和课题研究，获北京市优秀咨询成果奖2项。

编辑：张 华

审核：王子强