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县域是我国国家治理体系的基本单元，更是连接城市、辐射带动乡村发展的关键枢纽，在新型城镇化与乡村振兴进程中发挥着不可替代的作用。今年政府工作报告将"加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济"置于发展现代化都市圈之前；7月15日召开的中央城市工作会议，进一步明确提出分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，这标志着以县域为支点撬动新型城镇化高质量发展，已正式上升为国家战略。

一、理解县域"十五五"规划的战略意义

截至目前，我国常住人口城镇化率已达67%，但户籍城镇化率仅为49%，大量农业转移人口尚未真正融入城市，而县城及县级市城区正是吸纳这部分人口的主阵地。推动县域城镇化与县域经济发展、加快县城建设，不仅能引导农业转移人口就近城镇化，更能有效破解城乡二元结构，在优化区域经济布局、发展特色产业、扩大内需、吸纳就业、促进消费等方面发挥关键作用。

"十五五"规划是我国迈向2035年基本实现现代化的重要衔接性规划。随着各级政府对规划重视程度的不断提升，五年规划的指导性、实操性要求愈发严格，已成为政府履职的重要依据和行动纲领。县域"十五五"规划的编制更加强调与各部门工作的紧密衔接，规划质量直接关系县域经济社会发展与稳定，关乎我国经济的韧性与活力，是国家民生保障与基层治理创新的战略抓手，对2035年战略目标的实现具有深远影响。

二、认清县域"十五五"发展的特征与难点

我国县域经济核心特征是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地，具有明显的地域性和综合性。其经济发展往往高度依赖本地资源和区位，同时具有包含城镇经济和农村经济的城乡兼容性；在资金、技术、人才等方面可能依赖中心城市的辐射带动，但同时拥有相对独立的行政和经济管理权限。受资源禀赋、区位条件、政策支持等差异性影响，我国县域经济发展水平差距较大，呈现出东部与中西部、沿海与内陆、平原与山区的显著分化。

在自身资源要素和发展能级的局限和制约下，县域经济的发展常常面临着产业层次低、招商引力弱、内部人才匮乏，内生动力不足、基础设施与公共服务滞后、生态环境约束持续收紧、财政收支压力不断增大等系统性挑战。尤其在新疆且末、若羌等地域广大、人口稀少的县，乡村的快递物流、教育医疗等公共服务配套成本过高，政府财政和人才的制约就更加突出。

三、把握县域"十五五"规划的编制策略与重点

"十五五"规划编制是一项全局性、战略性、系统性工程，编制好县域"十五五"规划，需要在编制组织、聚焦重点、强化支撑等多个维度、全方位发力。

在编制组织方面，一是要组建县主要领导负责、县发展改革部门牵头，各乡（镇）人民政府、县直有关单位紧密配合的工作班子，既要善于借助高水平研究机构和智库的力量，又不能过度依赖，要将智库形成的发展思路与自身的资源、能力相结合，与各部门的工作实践相结合，实现智力成果向规划和行动方案的转化。二是要构建系统的发展支撑体系，加强与上级相关规划衔接与协调，形成"以县域'十五五'规划纲要为统领，以空间规划为基础，专项规划、区域规划为支撑"的规划发展体系，确保定位准确、功能互补、上下贯通。三是提前启动并充分做好规划纲要编制的研究准备工作，系统开展"十四五"规划评估、前期重点研究课题、专项规划研究、"十五五"发展思路研究等，为纲要编制提供扎实支撑。

在聚焦重点方面，一是紧跟时代步伐，紧扣国家战略导向，与上级政府要求保持高度一致，精准锚定发展方向，服务发展大局、融入区域格局。二是客观审视自身发展优势与短板，准确把握自身经济社会发展的阶段特点和发展要求，以超前眼光和战略思维重塑区位价值、升级发展定位、创新发展路径，以扬长、补短、抓关键，推动重点优势领域突破和特色发展体系构建。三是突出国家战略引导及区域特殊要求，聚焦县域发展的十大核心任务：壮大优势产业，加快构建现代化产业体系；强化数字赋能，因地制宜培育新质生产力；健全流通体系，加快融入全国统一大市场；加快城乡融合发展，全面提升新型城镇化水平；深化重点领域改革，持续释放转型发展新动能；强化区域协同，构建开放发展新格局；加强生态保护，促进经济社会全面绿色转型；提升公共服务水平，满足群众美好生活新期待；团结各方发展力量，铸牢中华民族共同体意识；统筹发展和安全，推进治理体系和治理能力现代化。

在强化支撑方面，一是强化编制过程支撑，扎实做好规划调研、部门协调、数据收集、项目梳理、公众参与、专家论证工作，严格落实规划上下衔接与合规性审查。二是强化专项规划支撑，保持各专业部门专项规划与"十五五"规划纲要的衔接和一致，进一步推动细化年度计划、时间表和路线图。三是夯实项目支撑，在规划编制期间，加强项目谋划与梳理，动态完善"十五五"重点项目库，加强财政规划、年度预算、政府投资计划与规划实施的衔接协调；四是健全政策支撑，构建各类政策对规划的协同落实机制，强化财政、投资等政策对发展规划实施的保障作用，推动政策间协调配合，形成政策合力。五是完善机制支撑，坚持党的全面领导，建立跨部门、跨领域、跨区域的协同推进机制，加强各部门之间的沟通协调和资源整合；建立重大工程项目协调推进机制，强化项目包装、资金申请；健全规划实施监测评估体系，开展对规划指标、政策措施和重大项目实施情况的跟踪监测分析，强化动态管理，提高规划实施的效果。

"十五五"规划编制事关县域五年长远发展，要凝聚最大智慧，强化组织保障，明确责任分工，紧扣目标、突出重点、务实可行，要让干部"想得清楚、看得透彻、干得明白"。

作者介绍

丁 伟

高级咨询师

长期专注于区域发展战略、城市发展规划、产业发展及园区规划、项目开发及投资策划等领域的研究与咨询工作，主持参与百余个城市战略、产业研究、园区规划及项目策划等咨询项目与研究课题。

编辑：张 华

审核：刘 灿